Wat na Luxleaks? Pleidooi voor een rechtvaardige internationale fiscaliteit

rechtvaardige fiscaliteit armoede

De Luxleaks-affaire zorgde voor heel wat frustratie bij burgers en beleidsmakers over de maatschappelijke kost van belastingontwijking. De onthullingen over schimmige belastingdeals tussen multinationals en de Luxemburgse (en ook Belgische) fiscus deden de roep naar een drastische fiscale hervorming nog luider klinken. Niet alleen in ons land, maar ook in Europa.

De impact van de belastingontwijking op ontwikkelingslanden blijft echter onderbelicht.  In deze bijdrage een stand van zaken van de huidige inspanningen om internationale belastingontwijking tegen te gaan, de tekortkomingen, en vooral, de betekenis voor de ontwikkelingslanden.

Volgens de Europese Commissie kost belastingontwijking de Europese overheden jaarlijks 1 triljoen euro.

Opvallend genoeg beperkt het debat zich vandaag vooral tot het binnenland en blijft de impact van nationale ‘fiscale niches’ op andere landen, m.n. ontwikkelingslanden, buiten schot.

In deze bijdrage geven we een stand van zaken van de huidige inspanningen om internationale belastingontwijking tegen te gaan en wijzen we op de beperkingen, met bijzondere aandacht voor de betekenis voor ontwikkelingslanden.

Tegelijk vragen we ons af of de huidige internationale fiscale spelregels nog wel voldoen in een geglobaliseerde economie. Moeten we dat systeem niet fundamenteel herdenken? Wat kan daarvoor in de plaats komen?

België: fiscale hemel of hel?

Of België daadwerkelijk een fiscale hel is voor wie leeft van arbeid en een hemel voor wie leeft van kapitaalinkomsten, zoals een populaire boutade wil, laten we in het midden. Zeker lijkt wel dat België een fiscale hemel is voor multinationals en een hel voor KMO’s.

In principe betalen ondernemingen 33,99% belastingen op hun winst. Via heel wat ‘fiscale niches’ wordt dat tarief verlaagd tot 17%.1 Voor ondernemingen met meer dan 1000 werknemers – in de meeste gevallen zijn dat multinationals - zakt het werkelijk tarief in de vennootschapsbelasting zelfs tot 4%.2

Luxleaks maakte de impact duidelijk van één specifieke ‘fiscale niche’: de zogenaamde ‘rulings’ of deals die de fiscus achter gesloten deuren afsluit met bedrijven over hun belastingfactuur.

Dergelijke rulings blijven niet beperkt tot ministaatjes met een reputatie inzake financiële transparantie en erg gunstige tarieven voor bedrijf- en kapitaalwinsten. Ook België laat zich niet onbetuigd wanneer het aankomt op het aantrekken van multinationals via dergelijke rulings vanuit de overtuiging dat een kleine, open economie gebaat is bij een profilering als fiscale oase.3

De rulings zijn slechts één snoepje uit de fiscale soepdoos die België aantrekkelijk moet maken voor multinationale ondernemingen. De bekendste zijn verder de notionele interestaftrek, die bedrijven toelaat een fictieve rente op het eigen vermogen in mindering te brengen van de belastbare winst, de aftrek voor octrooi-inkomsten en de definitief belaste inkomsten.

Fiscaal snoepgoed wordt trouwens overal in Europa aan de man gebracht. Zo is Nederland – ’s werelds 16de economie gekeken naar het nominaal volume van het BBP - de grootste bron van directe buitenlandse investeringen wereldwijd.4

Volgens het Nederlandse Centraal Planbureau komt dat o.a. door het dichte netwerk van bilaterale belastingverdragen ‘met de daarin gunstige bronbelastingen op dividend, rente en royalty’s’.5

Berucht is de nagenoeg volledige belastingvrijstelling voor inkomsten uit intellectuele eigendommen die geparkeerd worden bij zogenaamde Nederlandse ‘postbusbedrijven’. Dat maakt dat popsterren als U2, David Bowie en de Rolling Stones, maar ook multinationals als Starbucks of Walmart, al jaren hun royalties onbelast door Nederland laten stromen en weinig tot geen belasting betalen in de landen waar ze werkelijke inkomsten (en dus winsten) realiseren. Als een bedrijf het enigszins slim aanpakt kan het de effectieve aanslagvoet beperkten tot 3.5% (Zwitserland), 3% (Luxemburg), 2,5% (Ierland) en zelfs 0% in Singapore.6

geld inzak

Onaangepast fiscaal systeem

Niet alleen de fiscale concurrentie tussen landen verklaart de afkalving van de belastbare basis en de onrechtvaardige verdeling van lasten tussen multinationals en ondernemingen die lokaal actief zijn.  

De globalisering maakt dat het voor grote bedrijven steeds makkelijker wordt om winsten te verschuiven naar landen met lage (effectieve) belastingen. Het internationale belastingsysteem is niet aangepast aan de globalisering en de manier waarop multinationals vandaag werken.

Omdat bedrijfswinst deels voortvloeit uit voorzieningen die met publieke middelen worden gefinancierd - zoals wegen, onderwijs of gezondheidszorg – heeft de overheid die zorgde voor die publieke diensten het recht de winst te belasten. Daarbij geldt het principe dat eenzelfde grondslag slechts één keer belast wordt.

Omdat bedrijven in steeds meer landen actief zijn, moesten regels bedacht worden om winsten aan verschillende landen toe te wijzen. Daarbij wordt het ‘arm’s length principe’ toegepast.

Dat principe schrijft voor dat internationale ondernemingen hun belastbare winst berekenen alsof de verschillende onderdelen van de groep niets met elkaar te maken hebben.

Stel je voor dat een Belgische brouwgroep een vestiging heeft in Polen. De Belgische moeder importeert bier uit Polen en verkoopt dat in België. De Belgische moeder en de Poolse dochter moeten hun winsten berekenen alsof ze niets met elkaar te maken hebben en het bier aan marktprijzen hebben verkocht en aangekocht.

Dat systeem leidt tot heel wat misbruik met zogenaamde ‘verrekenprijzen’ of ‘transfer pricing’. Door ‘verrekenprijzen’ te manipuleren kunnen bedrijven winsten verschuiven naar landen die weinig tot niet belast worden.

Naast het manipuleren van verrekenprijzen bestaan nog andere manieren waarop multinationals hun belastingfactuur ‘optimaliseren’. Zo maakt het toekennen van leningen aan dochterondernemingen het mogelijk winsten door te sluizen via interestaflossingen.

Ook door gebruik te maken van immateriële activa zoals auteursrechten, octrooien en patenten kunnen winsten worden weggesluisd naar fiscaal gunstige regimes zoals in het voorbeeld van bedrijven als Starbucks of popgroepen als U2.

Een laatste manier is het omzeilen van de status van ‘permanente vestiging’ via vertegenwoordigers op commissie. Vaak zijn immers enkel volwaardige ‘permanente’ entiteiten belastbaar.

Het inzetten van fiscaliteit als wapen in de strijd om investeringen aan te trekken, gekoppeld aan de mogelijkheid voor multinationals om gaten in het systeem te misbruiken om de belastingfactuur in te perken leidde tot een systematische daling van de vennootschapsbelasting in de meeste OESO-landen, zoals onderstaande figuur aantoont. Een zelfde evolutie zien we trouwens ook voor lage en midden inkomenslanden.7

tarieven venootschapsbelasting

Bron: OECD Tax Database

Een globaal probleem

In 2008 schatte de Britse ngo Christian Aid het inkomstenverlies voor ontwikkelingslanden als gevolg van de winstmanipulatie door multinationals op 160 miljard dollar per jaar.8

Dat bedrag steekt schril af tegen de 120 miljard dollar die volgens de OESO nodig is om de Millenniumdoelstellingen op vlak van armoede- en hongerbestrijding, universeel basisonderwijs en gezondheidszorg te realiseren.9

Belastingontwijking kost ontwikkelingslanden een veelvoud aan wat ze ontvangen aan hulp. Volgens de Amerikaanse denktank Global Financial Integrity ontsnapte de laatste drie decennia tussen 1200 en 1400 miljard dollar op onrechtmatige wijze, het grote merendeel als gevolg van belastingontwijking. Dat is evenveel als het huidige Afrikaanse BBP.10 Ter vergelijking: landen getroffen door het ebolavirus zoals Sierra Leone verliezen meer door belastingontwijking dan ze kunnen investeren in gezondheidszorg.

De Verenigde Naties ziet belastingontwijking de laatste jaren ook als een mensenrechtenprobleem. Bijzonder VN-rapporteur voor mensenrechten en extreme armoede Magdalena Sepulveda stelt dat belastingparadijzen ‘de mogelijkheden van staten om voldoende middelen te mobiliseren om economische, sociale en culturele rechten te realiseren rechtstreeks ondermijnen’.11

Recent waarschuwde ook het IMF voor de gevolgen van fiscale regimes in één land op de fiscale armslag van andere landen. Dergelijke ‘spill-overs’ bestaan wel degelijk, zijn groter dan gedacht en treffen vooral ontwikkelingslanden.12

Ook de G20 erkennen de laatste jaren dat belastingontwijking een probleem is van ontwikkelingslanden. Tijdens de top van Sint Petersburg in 2013 onderstreepten de leiders van de machtigste economieën ter wereld dat ‘ontwikkelingslanden de vruchten moeten plukken van de voordelen van de fiscale agenda van de G20’.13

Binnen de G20 werd de Development Working Group, een werkgroep met de opdracht economische ontwikkeling te stimuleren, gevraagd de betrokkenheid van ontwikkelingslanden in die agenda te versterken.

flight capital

Een internationale aanpak binnen de G20

Bovenstaande toont duidelijk aan dat we met een globaal probleem geconfronteerd worden. Op dat niveau moet dan ook naar oplossingen worden gezocht. Momenteel heeft vooral de G20 en de OESO het laken naar zich toe getrokken.

Het belangrijkste project is zonder twijfel het BEPS-plan (‘Base Erosion and Profit Shifting). Dat plan, dat eind 2015 afgerond moet zijn, omvat 15 acties die in drie clusters kunnen ingedeeld worden.

Een eerste pakket maatregelen wil de fiscale regels beter op elkaar afstemmen zodat multinationals moeilijker misbruik kunnen maken van de ‘mismatches’ tussen landen.

Een tweede cluster wil ervoor zorgen dat winsten belast worden waar de economische activiteit daadwerkelijk plaatsvindt.

Een derde cluster wil vooral de transparantie versterken. Op die manier wil BEPS een antwoord formuleren op het meest flagrante misbruik van multinationals, ook in ontwikkelingslanden.

De nefaste impact blijkt duidelijk uit de enkele gevallen die de media bereiken. Zo wist de Brits-Zuid-Afrikaanse biergigant SABMiller zijn Afrikaanse belastingfactuur met meer dan 20 miljoen euro per jaar te beperken via ontsnappingsroutes langs belastingparadijzen.14

Landen getroffen door het ebolavirus zoals Sierra Leone verliezen meer door belastingontwijking dan ze kunnen investeren in gezondheidszorg.

Het is duidelijk dat het actieplan de grootste excessen aanpakt, maar voor ngo’s en vakbonden had het wat meer mogen zijn. Het BEPS-plan verandert niets aan de kernprincipes van de internationale fiscaliteit zoals het ‘arm’s length principe’. Die principes zijn tot op de draad versleten en zouden beter plaats ruimen voor alternatieve methodes om winsten van multinationals aan landen toe te wijzen bijvoorbeeld op basis van objectieve criteria zoals omzet, aantal personeelsleden, etc. in elk land waar de onderneming actief is.15

Het BEPS-plan voorziet dat bedrijven rapporteren over hun activiteiten, betaalde belastingen, inkomsten, etc. per land waar ze opereren. Problematisch is dat die gegevens strict confidentieel zullen blijven wat transparantie niet ten goede komt. In die zin gaat de OESO zelfs minder ver dan een aantal bestaande nationale en regionale regels, zoals de Amerikaanse Dodd-Frank wet die mijnbedrijven verplicht gegevens openbaar te maken en de Europese richtlijnen rond transparantie voor de extractieve en financiële sectoren. Het BEPS-plan gaat tenslotte enkel over de relatie tussen overheden en ondernemingen en biedt dus geen oplossing voor het probleem van de fiscale concurrentie tussen landen onderling.

De OESO, vaak de ‘rich men’s club’ genoemd, groepeert de 44 rijkste economieën (goed voor 90% van het globaal BBP). Dat betekent dat bijna 140 ontwikkelingslanden de facto zijn uitgesloten van het beslissingsproces. Toch hebben de maatregelen die door de OESO worden beslist ook voor hen ingrijpende gevolgen. In haar werk rond transparantie tracht de OESO daaraan te verhelpen in het kader van haar Globaal Forum.

In theorie kunnen all landen daar aan deelnemen. Toch hebben vandaag slechts 50 landen die nieuwe standaard voor automatische gegevensuitwisseling aanvaard en hebben een aantal OESO-leden laten verstaan geen informatie te willen delen met ontwikkelingslanden.16

Hoewel automatische gegevensuitwisseling een uiterst positieve stap vooruit is, worden ontwikkelingslanden gemarginaliseerd in het proces. Dat heeft niet alleen te maken met gebrek aan kennis en capaciteit maar ook met een ‘democratisch deficit’ in de OESO.

De OESO blijft niet helemaal doof voor die kritiek. In november 2014 lanceerde de organisatie een strategie om de betrokkenheid van ontwikkelingslanden in het BEPS-proces te verdiepen.

Zo zou een groep van 10 ontwikkelingslanden worden uitgenodigd in werkgroepvergaderingen en het Committee on Fiscal Affairs, waar de beslissingen op ministerieel niveau worden genomen, en zullen 5 regionale netwerken worden opgezet om de dialoog te versterken. De OESO nodigt leden uit om pilootprojecten voor capaciteitsversterking op te zetten met ontwikkelingslanden.

Toch doet deze ervaring de roep luider klinken, zowel bij ngo’s als ontwikkelingslanden zelf, voor een inclusief intergouvernementeel orgaan in de schoot van de Verenigde Naties waar over de fiscale spelregels kan worden gepraat.17

Ook VN-secretaris generaal Ban Ki Moon is dat idee genegen in het kader van de nakende onderhandelingen rond de opvolger voor de millenniumdoelstellingen.xviii In de rijke landen heeft het idee voorlopig weinig animo.

juncker luistert

Op het bord van Juncker

Belastingontwijking stond hoog op de agenda van de huidige Europese Commissie onder leiding van de veelbesproken voormalige Luxemburgse premier Jean-Claude Junkcer.

Op heel wat vlakken, zoals gegevensuitwisseling, merken we de laatste jaren vooruitgang. Na jaren vertraging keurde Europa de herziening van de spaarrichtlijnen goed die voorziet in betere uitwisseling van financiële gegevens. Dat zal zorgen voor betere belastinginning omdat bankgegevens zichtbaar worden voor de fiscus, al blijven structuren als trusts en stichtingen nog buiten schot. Ook binnen de moeder-dochterrichtlijn werden de meest in het oog springende achterpoortjes in de belasting van multinationals gesloten.19

Een ander belangrijk initiatief dat transparantie aanzienlijk kan versterken is het openbaar maken van de ultieme eigenaars van bedrijven, trusts en allerlei andere structuren. Verborgen eigenaarschap is een sleutelelement van heel wat ontwijking- en ontduikingstrategieën.

In december 2014 bereikten Parlement, Raad en Commissie een akkoord omtrent de nieuwe anti-witwasrichtlijn dat voorziet in een centraal register van eigenaars, iets waar ngo’s sterk voor gepleit hadden.

Problematisch is wel dat enkel mensen met ‘legitiem belang’ toegang zouden krijgen tot de gegevens. Dat geeft lidstaten de kans de transparantie sterk uit te hollen. De regering Di Rupo was voorstander van publieke registers, al had ze een aantal reserves. Het standpunt van de huidige regering in de onderhandelingen was onduidelijk.

Meer ambitieuze voorstellen lijken het voorlopig niet te halen. Zo zit een voorstel om de belastbare basis van multinationals op Europees niveau te berekenen – de zogenaamde Common Consolidated Corporate Tax Base - vast in de Raad, ondanks uitgesproken steun van het Parlement.20

Ook de rapportage van financiële gegevens per land voor alle sectoren zoals die reeds bestaat voor banken21, werd door de Europese Ministerraad op de lange baan geschoven.22 In de nasleep van de Luxleaks-affaire lijken die voorstellen terug wind in de zeilen te krijgen, al is het wachten op concrete stappen vooruit.

Quid België?

Op de vergadering van de G20 in Londen in 2009 verklaarden de wereldleiders dat ‘het tijdperk van het bankgeheim ten einde was’.23 Op dat moment stond ons land op de ‘grijze lijst’ van de OESO omdat het niet volledig voldeed aan de toenmalige norm op vlak van financiële transparantie.24

België verdedigde het bankgeheim en weigerde met bepaalde landen informatie uit te wisselen. Onder impuls van de vorige regering doet ons land wel mee aan automatische gegevensuitwisseling in het kader van de Europese Spaarrichtlijn en startte met het ondertekenen van 'overeenkomsten voor uitwisseling van belastinggegevens', onder andere met rechtsgebieden waarmee geen belastingverdrag is ondertekend. Op die manier ‘promoveerde’ België naar de 'witte lijst' van het OESO Globaal Forum. Ons land maakt ook deel uit van de groep ‘early adopters25 in het kader van de nieuwe OESO-standaard voor automatische gegevensuitwisseling.

Toch staan heel wat bepalingen in de interne wet een effectieve ontmanteling van het bankgeheim in de weg. Onder internationale druk hebben vooral buitenlandse administraties toegang tot bankgegevens terwijl Belgische belastinginspecteurs een bijzonder omslachtige procedure dienen te doorlopen.

Vandaag heeft de Belgische fiscus meer informatie over Belgische belastingplichtigen met buitenlandse rekeningen dan over Belgische rekeninghouders in het binnenland. Die situatie doet ook bij de Raad van State vragen oproepen.26 Een fiscale databank met gegevens over inkomen en kapitaal van alle belastingplichtigen is dan ook een noodzaak.

Naast de nodige administratieve maatregelen om de verkregen informatie ook daadwerkelijk te laten renderen, zijn bijkomende politieke maatregelen nodig. Ons land moet snel akkoorden afsluiten om automatisch gegevens uit te wisselen met zoveel mogelijk landen. Landen die dat weigeren moeten onder druk gezet worden.

Geholpen door de internationale druk zette de vorige regering een bocht in op vlak van transparantie. Bovendien werden een paar scherpe kantjes van het ‘fiscaal nichebeleid’ geveild, zoals een soort minimumbelasting voor grote ondernemingen (de ‘fairness tax27) en de beperking van de toegestane tijdsduur voor overdraagbaarheid van dividenden. De aangifteplicht voor offshore-structuren en buitenlandse levensverzekeringen zorgde voor heel wat regularisatiedossiers en een daling van betalingen aan belastingparadijzen.

Toch blijft dat nichebeleid ook bij de huidige regering stevig overeind zoals de discussie over de ‘excess profit rulings’ aantoonde. In dat opzicht lijkt de veelbesproken ‘Kaaimantaks’ niet meer dan een doekje voor het bloeden. Bovendien wordt het debat over de impact van die fiscale keuzes voor ontwikkelingslanden niet gevoerd.

Ons land lijkt geen standpunt in te nemen in cruciale discussies zoals de deelname van de armste landen aan het systeem van automatische gegevensuitwisseling en de vraag waar globale maatregelen best worden besproken.

Twee maal niets

Voor ontwikkelingslanden zijn de modaliteiten van bilaterale belastingverdragen met rijke landen cruciaal. Die verdragen worden steeds belangrijker als instrument van het internationaal belastingbeleid. Sinds 1993 is het aantal belastingverdragen bijna verdrievoudig. In Europa wordt vandaag 1 verdrag op de 3 afgesloten met een ontwikkelingsland.

Belastingverdragen spelen vaak in het voordeel van kapitaal-exporterende, ontwikkelde economieën als gevolg van grote verschillen in onderhandelingsmacht. Bovendien werken bepaalde clausules misbruik in de hand zodat het vermijden van dubbele belasting vaak tot dubbele niet-belasting leidt. Europese landen beogen vooral een verlaging van bepaalde voorheffingen die eigenlijk door het ontwikkelingsland worden geïnd.

Onderstaande grafiek illustreert de verlaging van voorheffingen die door verschillende Europese landen met ontwikkelingslanden worden onderhandeld.

reductie tarieven
Bron: Martin Hearson (LSE) & IBFD

Toch zijn ontwikkelingslanden vaak bereid dergelijke verdragen af te sluiten omdat ze investeringen zouden aanzwengelen. Dat wordt echter betwist door recente studies.28

Ook ontwikkelingslanden zelf maken die analyse. Eerder zegden landen als Mongolië en Malawi hun verdrag met Nederland op.

Om die reden vragen ngo’s vandaag om ‘impact assessments’ gekoppeld aan het ratificatieproces zodat alle voor- en nadelen duidelijk in kaart worden gebracht.Dergelijke assessments zijn reeds uitgevoerd in Nederland en Zwitserland terwijl Ierland één heeft besteld.29

België beschikt over een zeer uitgebreid verdragnetwerk. Ondanks het feit dat België schijnbaar beter dan gemiddeld scoort als het gaat over het onderhandelen van verlaagde voorheffingtarieven, is een diepgaande impactanalyse noodzakelijk.

De vorige regering nam zich voor onze verdragen door te lichten ‘met oog op detectie van alle bepalingen die een belangrijk risico inhouden op dubbele niet belasting’ en een ‘nieuw en duidelijk’ verdragsbeleid uit te stippelen.30 De huidige regering sprak zich hier nog niet over uit.

tax evasion auhtority

Naar een nieuw regime van fiscale samenwerking

‘Wat we doen is niet problematisch omdat het legaal is’. Dat argument hebben we al te vaak gehoord in het hele Luxleaks-verhaal.

Daarmee leggen bedrijven en fiscalisten alle verantwoordelijkheid bij de overheid terwijl ze ook zelf een verantwoordelijkheid hebben. Bovendien is dat een vreemde redenering.

Stel dat één land zou beslissen om diefstal te legaliseren. Geen zinnig mens zou daaruit concluderen dat diefstal plots niet meer problematisch is. Met belastingontwijking is iets soortgelijk aan de hand.

Binnen de contouren van het bestaande fiscale regime moet eerst en vooral werk gemaakt worden van een versterkte transparantie op internationaal niveau.

Daarnaast moeten bestaande misbruiken beteugeld worden via versterkte wetgeving en controle. Om effectief te zijn gebeurt dat best op internationaal niveau.

Het huidige actieplan van de Europese Commissie oogt mager vanuit dat perspectief. Europa kan en moet veel verder gaan dan de voorziene uitwisseling van informatie over eerder genoemde rulings. Europa moet nefaste fiscale concurrentie verbieden en werk maken van een gemeenschappelijke belastinggrondslag voor multinationals.

Ook de ‘fiscale adviseurs’ moeten worden geresponsabiliseerd. De architecten van de fiscale spitstechnologie zijn vaak experts van de ‘big four’ (PwC, KPMG, Deloitte en EY). Europa zou fiscale adviseurs van grote ondernemingen bepaalde gedragsregels kunnen opleggen gekoppeld aan een licentie die indien nodig kan worden ingetrokken.

Tegelijk moeten we ons afvragen of dat bestaande fiscale regime nog voldoet. De basisprincipes van het internationaal fiscaal systeem lijken onaangepast aan de spelregels van een geglobaliseerde economie. Daarom is het nodig dat systeem gebaseerd op fiscale competitie te herdenken ten voordele van fiscale samenwerking. Het opzetten van een inclusief, internationaal forum waar over die nieuwe spelregels kan gepraat worden is een eerste voorwaarde.

Vandaag wordt die rol gespeeld door de OESO, maar ontwikkelingslanden dreigen daarin gemarginaliseerd te worden. Het is dan ook cruciaal dat Europa en België hun steun uitspreken voor een intergouvernementeel fiscaal orgaan, in de schoot van de Verenigde Naties, waar dat debat kan gevoerd worden.

Dat idee krijgt vandaag heel wat weerklank binnen de VN in het kader van de onderhandelingen rond de nakende conferentie voor de financiering voor ontwikkeling in Addis Abeba in juli 2015.

Het idee is echter niet nieuw. Vito Tanzi, voormalig directeur fiscale aangelegenheden van het IMF, stelde in 1999 al voor een ‘World Tax Authority’ op te richten.31 Het idee werd opgepikt door toenmalig VN secretaris-generaal Kofi Annan 32 maar werd afgevoerd onder druk van de G7.

Jan Vandepoel, Beleidsmedewerker fiscaliteit

 

 


Alle noten vind je terug in de pdf

 

Deel dit artikel

       


Gerelateerde artikels