De Gucht zet ACP-landen het mes op de keel in EPA onderhandelingen

De Europese Commissie heeft vorige week vrijdag, 30 september, op voorstel van Commissaris voor Handel Karel De Gucht, een wetsontwerp aangenomen om een einde te maken aan de aanslepende onderhandelingen voor economische partnerschapsakkoorden (EPAs). ACP-landen (Afrika, Caraïben, de Pacific) die tegen het einde van 2013 geen EPA's ratificeren verliezen hun voordelige toegang tot de Europese markt.

Buigen of barsten

Het voorstel van de Commissie komt drie dagen na de negende verjaardag van de lancering van de EPA-onderhandelingen. Zie ons artikel van 27 september op deze website onder de titel "9 jaar EPA's: opletten geblazen?" Met "opletten geblazen", wilden we er voor waarschuwen dat de onderhandelingen sinds een paar maanden opnieuw in beweging waren gekomen en een oproep doen om er weer meer aandacht aan te besteden.

Ondertussen heeft de Commissie ? met name Karel De Gucht - het grof geschut boven gehaald: als er tegen het einde van 2013 geen stappen zijn gezet om de akkoorden van 2007 te ratificeren, dan wordt de voordelige markttoegang die toen gegeven was beëindigd. Dit geeft de Commissie buitensporig veel zeggingschap over de uitkomst van de onderhandelingen. Als de ACP-landen het in de komende maanden over een bepaalde zaak in de onderhandelingen niet eens zijn, kan de Commissie hen simpelweg met de rug tegen de muur zetten. Wat heeft het dan nog zin om verder te onderhandelen? Je zou bijna een wit blad kunnen voorleggen en de landen vragen een handtekening te zetten.

De Commissie heeft de EPA-onderhandelingen overladen

De ACP-landen hebben jarenlang genoten van een veel betere toegang tot de Europese markt dan andere ontwikkelingslanden (geen of zeer lage invoertaksen). Dat was niet in overeenstemming met de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), maar de WTO heeft daar toch meermaals een bijzondere toelating voor gegeven (een "waiver" in WTO jargon). Desondanks vond de EU het beter om de handelsrelaties met de ACP-landen niet meer te laten afhangen van die toestemming, maar in plaats daarvan vrijhandelsakkoorden te onderhandelen met de ACP-landen. Het voordeel van vrijhandelsakkoorden is dat ze van onbeperkte duur zijn, het nadeel dat ze wederkerig zijn. In andere woorden: de ACP-landen moeten voor het behoud van hun toegang tot de Europese markt betalen door ook Europese producten vrij toe te laten op hun eigen markt. De ACP-landen zijn daar nooit erg enthousiast over geweest uit vrees voor Europese concurrentie met de eigen lokale producten en verlies aan douane-inkomsten. Maar de EU dreef haar zin door en in 2002 begonnen de onderhandelingen voor vrijhandelsakkoorden onder de mooie benaming "Economische Partnerschapsakkoorden". Tegen einde 2007 moesten de onderhandelingen afgerond zijn, want dan zou de waiver van de WTO verstrijken.

Tot hun ontzetting moesten de ACP-landen snel vaststellen dat de EU wel een zeer vergaande agenda had voor de EPA-onderhandelingen. Meer dan 85% van de invoertaksen van de ACP-landen moesten verdwijnen. Bovendien wilde de EU niet alleen vrijhandel voor goederen, maar ook voor diensten, investeringen en overheidsaanbestedingen; en daar bovenop nog een verstrenging van de intellectuele eigendomsrechten, concurrentieregels enz. Stuk voor stuk domeinen waar de ACP-landen, die vooral uit minst-ontwikkelde landen bestaan, geen ervaring mee hadden. Bovendien moesten EPA's regionale akkoorden worden, tussen de EU en zes ACP-regio's; en ook dat vergde bijzonder inspanningen om binnen deze regio's tot gezamenlijke standpunten te komen. Van hun kant hadden de ACP-landen verwacht dat de EPA's meer zouden gaan over partnerschap en hoe de EU hen zou helpen om hun economische en institutionele infrastructuur te versterken. Maar daar bleef de Commissie lange tijd doof voor. Tegelijk toonde de Commissie zich een zeer stugge en arrogante onderhandelaar die met voorstellen afkwam die waren geplukt uit vrijhandelsakkoorden met meer ontwikkelde landen en die helemaal niet aangepast waren aan de omstandigheden in de ACP landen.

Het was dan ook geen verrassing dat de onderhandelingen tegen het einde van 2007 nog niet waren afgerond. Alleen de rijkere regio, de Caraïben, sloot toen een volledige EPA af ('volledig' in de zin dat alle thema's die de Commissie vroeg erin opgenomen zijn). De ander regio's vroegen uitstel, wat best had gekund: de Commissie hoefde de WTO gewoon om een verlenging van de waiver te vragen. Maar de Commissie schakelde over naar kant en klare mini-EPA's die alleen over goederen gingen en overhaalde de ACP-landen die het meest te verliezen hadden om die te aanvaarden. Deze mini-EPA's zouden voorlopig zijn en na verdere onderhandelingen vervangen worden door volledige regionale EPA's. 21 ACP-landen bezweken onder de druk een aanvaardden de interim-EPA's.

Helaas bleek al gauw dat de EU verscheidene betwistbare bepalingen in de interim-EPA's had gestopt die helemaal niet gunstig waren voor de ACP-landen. Meteen kregen de onderhandelingen er twee moeilijkheden bij: de ACP-landen wilden de bepalingen herzien, en omdat binnen de regio's sommige landen wel een interim-EPA hadden afgesloten en anderen niet, moest er nu geprobeerd worden de brokken te lijmen. Tegelijk bleef de EU vergaande markttoegang vragen en aandringen op een hele reeks andere thema's. Daardoor geraakten de EPA-onderhandelingen na 2007 alsmaar meer in het slop.

De Commissie is de hoofdverantwoordelijke voor het mislukken van de onderhandelingen

En nu zet de Commissie de ACP-landen dus het mes op de keel. De uitleg die de Commissie daarbij geeft is op zijn minst merkwaardig. De Commissie doet alsof haar onderhandelingseisen natuurlijke evidenties zijn en legt de oorzaak voor de vertragingen volledig bij de ACP-landen.
Nochtans waren de onderhandelingen al lang afgerond als de Commissie de agenda niet verzwaard had en niet zo stug was geweest. Bovendien is er ook het Cotonou Akkoord, het samenwerkingsakkoord dat de ACP-landen en de EU in 2000 hebben afgesloten en dat de principes bevat waaraan de onderhandelingen moesten voldoen: maximale flexibiliteit, rekening houden met de politieke keuzes van de ACP-landen, met hun noden, prioriteiten, enz.

Bovendien zegt de Commissie in de toelichting bij het wetsontwerp dat het onderhandelingsproces in december 2007 was afgesloten ("concluded") en dat 17 van de 21 landen die toen interim-EPA's hebben aangenomen ondertussen niet de nodige stappen hebben genomen om ze te ratificeren; waardoor de voorwaarden voor de markttoegang die hen toen was verleend niet voldaan zijn en deze toegang dus terug ongedaan moet gemaakt worden. 11.11.11 vindt dit een ongeoorloofde demarche . Hoezo de onderhandelingen waren afgerond in 2007? Wat hebben de Commissie en de ACP-landen dan gedaan de afgelopen vier jaar? Bovendien waren de interim-EPA's toch voorlopig en werd er toch onderhandeld om ze te vervangen door regionale akkoorden?

Een straf voorbeeld van een van de landen die dreigt geschrapt te worden is Haïti. Een land dat kort na de ondertekening van de Caraïbische EPA getroffen werd door een verschrikkelijke aardbeving. Ook Haïti wordt verweten ondertussen niet de "nodige stappen" te hebben gezet om het akkoord te ratificeren. Mogen we dit op zijn minst een bureaucratische of eurocratische blindheid noemen?

Het mes

Ook de procedure die de Commissie nu voorstelt is in hetzelfde bedje ziek. De Commissie wil dat Raad en Parlement het wetsontwerp nu al behandelt en spoedig goedkeurt. Daarmee zou binnenkort al wettelijk vastliggen dat de 18 landen op 1 januari 2014 de markttoegang kwijt zijn. Tegelijk zouden Raad en Parlement aan de Commissie de bevoegdheid delegeren om die markttoegang terug te geven aan landen die ondertussen wél EPA's zouden ratificeren. Dat is de wereld op zijn kop..

De wonden

Tenslotte beweert de Commissie in een verklarende nota dat de impact van het intrekken van de markttoegang niet zo erg zal zijn. Negen van de 18 getroffen landen zijn immers minst-ontwikkelde landen en die hebben sowieso recht op vrije toegang tot de Europese markt. Voor hen zou er dus in de praktijk niets veranderen, alleen de juridische basis voor hun markttoegang verandert. Dit klopt niet helemaal, er zijn wel verschillen die voor bepaalde producten belangrijk kunnen zijn, maar globaal genomen zal de directe schade inderdaad niet zo groot zijn. Vandaar dat de meeste minst-ontwikkelde ACP-landen in 2007 geen interim EPA's hebben aangenomen.

Zeven van de 18 landen zijn "lage inkomenslanden of "lager middeninkomstenlanden" en die kunnen na 1.1.2014 terugvallen op het hervormde GSP; dat is het algemene markttoegangstelsel voor ontwikkelinglanden dat volgens de Commissie "minder voordelig is, maar toch nog vrijgevig". Dat is al een heel stuk verder van de waarheid, want voor verscheidene belangrijke exportproducten van de ACP-landen biedt het GSP géén voordelige invoertaks; cacao, bijvoorbeeld, of rundsvlees, groenten en snijbloemen. Voor die sectoren zullen er pijnlijke gevolgen zijn
Voor twee landen, Namibië en Botswana, zullen er na 1.1.2014 helemaal geen gunstige voorwaarden meer zijn, in tegendeel, zij zullen voortaan behandeld worden zoals de ontwikkelde landen. (tenminste als de hervorming van het GSP er door komt die De Gucht in mei aankondigde en die ook nog door de Raad en het Parlement moet behandeld worden. Zie "Hervorming De Gucht niet in het voordeel van de armsten" )

De clou

De clou van het verhaal ligt natuurlijk elders. Feit is dat de minst-ontwikkelde landen en ontwikkelingslanden samen deel uitmaken van een zelfde regio. De West-Afrikaanse regio, bijvoorbeeld, bestaat uit 13 minst-ontwikkelde landen en 3 ontwikkelingslanden. Om hun regionale integratie en de markttoegang van hun meer ontwikkelde buurlanden te redden worden de minst-ontwikkelde landen door dit voorstel gedwongen om hun grenzen te openen voor Europese producten ook al hoeven ze dat niet te doen om de eigen toegang tot de Europese markt te verzekeren. Of andersom: de EU kan de minst-ontwikkelde landen niet rechtstreeks dwingen, maar wel door hun meer ontwikkelde buurlanden te treffen. En als die hun deuren moeten openen voor Europese invoer, dan loopt die invoer zo de minst-ontwikkelde landen binnen, omdat ze een douane-unie vormen met hun buren. Willen ze dat beletten dan moeten ze die unie opgeven...

Vandaar dat het beter en simpeler zou zijn als de EU de Afrikaanse regio's, die toch vooral bestaan uit minst-ontwikkelde landen, gewoon in hun geheel als minst-ontwikkeld zou erkennen en op dezelfde manier zou behandelen. Daarvoor zijn geen EPA's nodig en geen onderhandelingen, een regeltje veranderen in het GSP volstaat. Maar dan heeft de EU geen vrije toegang gekregen tot die regio's en zo begrijp je meteen waar het hier eigenlijk om draait.

Marc Maes
Beleidsmedewerker handel 11.11.11