Het actieplan van de OESO tegen belastingontwijking: veel geblaat, weinig wol

OESO-BEPS-global-plan-oct2015

Op 5 oktober presenteerde de OESO een uitgebreid pakket maatregelen die de belastingontwijking en –ontduiking door multinationals wil aanpakken. Drie dagen later werd het pakket officieel goedgekeurd door de financiënministers van de G20. Tijdens de persconferentie sprak OESO-secretaris-generaal Angel Gurria van de 'meest fundamentele aanpassingen van de internationale fiscale spelregels in bijna een eeuw'. Pascal Saint-Amans, directeur van de fiscale dienst van de OESO, sprak van een 'paradigmashift' die fiscale planning naar de marge zou terugdringen.

De aanpak van belastingontwijking en –ontduiking heeft een fundamentele herdenking van de bestaande spelregels nodig. Het oplapwerk van de OESO is dan ook een gemiste kans.

In deze bijdrage leggen we uit waarom we de euforie rond het project niet delen. De aanpak van belastingontwijking en –ontduiking heeft een fundamentele herdenking van de bestaande spelregels nodig. Het oplapwerk van de OESO is dan ook een gemiste kans. Ook de ontwikkelingslanden, de grootste slachtoffers van fiscale bochtenwerk door multinationals, blijven in de kou staan. Daarom is dan ook een inclusieve dialoog nodig over het internationaal fiscaal bestel van de 21ste eeuw.

BEPS: hervormen om te behouden

Sinds de financiële en economische crisis groeit het bewustzijn bij overheden dat vooral multinationals steeds vaker aan faire belasting ontsnappen. Hoewel de vennootschapsbelasting in België 33,99% bedraagt, zakt het werkelijke tarief voor ondernemingen met meer dan 1000 werknemers – in de meeste gevallen zijn dat multinationals – tot 4%.

Enerzijds is dit het resultaat van een beleid waarbij fiscale gunstregimes, zoals onze notionele interestaftrek, de aandeelhouders over de streep moeten halen om op Belgische bodem te investeren. Anderzijds maken multinationals gebruik van de gaten in het internationale fiscale systeem om hun belastingfactuur in te perken door hun winsten kunstmatig door te schuiven naar die jurisdicties waar nauwelijks of geen belastingen moeten betaald worden.

Een conservatieve schatting van de OESO zelf situeert het verlies aan inkomsten voor de schatkist van betrokken landen tussen 100 en 240 miljard dollar per jaar, goed voor 10% van de wereldwijde ontvangsten uit de vennootschapsbelasting.

'Base Erosion and Profit Shifting' is de technische term voor het arsenaal aan wettelijke technieken die multinationals gebruiken om hun fiscale verantwoordelijkheid te ontlopen. Een conservatieve schatting van de OESO zelf situeert het verlies aan inkomsten voor de schatkist van betrokken landen tussen 100 en 240 miljard dollar per jaar, goed voor 10% van de wereldwijde ontvangsten uit de vennootschapsbelasting.

Die technische term is vandaag het synoniem geworden van een project onder leiding van de OESO om de internationale spelregels aan te passen. Het project dat in 2013 van start ging onder impuls van de G20 mondde vandaag uit in een reeks van 15 rapporten samen goed voor meer dan 1000 pagina's. De actiepunten bestrijken een brede waaier onderwerpen, gaande van het aanpakken van de uitdagingen van de digitale econonie over nieuwe richtlijnen voor het toepassen van verrekenprijzen tot het aanpassen van de bilaterale belastingverdragen.

Belangrijk daarbij is te weten dat de OESO-richtlijnen geen kracht van wet hebben. Het actieplan bevat naast een aantal 'minimum standards' vooral aanbevelingen waar het landen vrij staat die al dan niet toe te passen. Heel wat voorstellen werden danig afgezwakt onder druk van regeringen en lobbies. Zo bevat het rapport over 'controlled foreign corporation' - dochterondernemingen die gebruikt worden om winsten te verschuiven door ze offshore te parkeren - niet meer dan een discussie van alternatieve benaderingen. Nergens in het rapport worden duidelijke normen geformuleerd.

Of en op welke manier de aanbevelingen in bindend beleid zullen vertaald worden is de hamvraag in de nabije toekomst. Vooral in de landen die belang hebben bij een beleid dat de belastbare basis van anderen ondergraaft, zal het plan niet op overdreven enthousiamse onthaald worden. Bij ons liet minister Van Overtveldt weten uitvoering te zullen geven aan het plan al laat hij er onmiddellijk bij verstaan geen voorstander te zijn van harmonisering die onze competetiviteit zou ondergraven.

income-tax-monopoly

Magere balans

Het BEPS-plan had grosso modo drie doelstellingen: verzekeren dat belastingen worden betaald daar waar meerwaarde wordt gecreëerd, de financiële transparantie van multinationals verhogen en ervoor zorgen dat ook ontwikkelingslanden de vruchten kunnen plukken van de acties.

Op elk van de drie punten oogt de balans bijzonder mager.

Vaak is het onmogelijk een marktprijs te bepalen voor zaken als intellectuele eigendommen, copyrights en royalties. BEPS wil die richtlijnen bijstellen, maar maakt het systeem enkel complexer.

1. Hardnekkige fictie van 'single entity'-principe

Zal het BEPS-plan leiden dat belastingen worden betaald daar waar de economische activiteit daadwerkelijk gebeurt? Dat is hoogst onzeker.

De grootste teleurstelling is dat de OESO in haar poging om de fiscale spelregels te hervormen blijft vasthouden aan het ontoereikende 'single entity'-principe.
Dat principe is gebaseerd op de fictieve veronderstelling dat de verschillende onderdelen van een multinationale groep handelen alsof ze volledig los staan van elkaar. Niets is minder waar. Omdat ze deel uit maken van dezelde groep kan de prijszetting van transacties tussen delen van de groep makkelijk gemanipuleerd worden om winsten naar belastingparadijzen door te schuiven. Om die manipulaties tegen te gaan beschikken belastingautoriteiten over richtlijnen voor 'interne verrekenprijzen'. Die richtlijnen blijken enorm complex en moeilijk toe te passen. Vaak is het onmogelijk een marktprijs te bepalen voor zaken als intellectuele eigendommen, copyrights en royalties.

BEPS wil die richtlijnen bijstellen, maar maakt het systeem enkel complexer. Het gevolg is meer onzekerheid, meer discussie tussen belastingbetalers en belastingdiensten en nieuwe opportuniteiten voor creatieve fiscale adviseurs.

Maken we dan maar beter komaf met de vennootschapsbelasting in ruil voor een robuuste vermogensbelasting wanneer die bedrijfswinsten aan aandeelhouders wordt uitgekeerd? Niet noodzakelijk.

Er is ook een alternatief: 'unitary taxation'. Daarbij beschouw je de internationale groep als één enkelvoudige entiteit. Je bepaalt de geconsolideerde winst op groepsniveau en wijst die vervolgens toe aan de verschillende landen waar de multinational actief is op basis van een formule gebaseerd op tewerkstelling, verkoop en productie.

Blijkbaar is het vandaag nog niet mogelijk dat debat te voeren omdat landen blijven vasthouden aan de 'single entity'-fictie. Een fictie die zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden miljarden euro's kost.

In Europa lijkt sinds kort een andere wind te waaien, al is het tot nog toe eerder een zacht briesje.

In Europa lijkt sinds kort een andere wind te waaien, al is het tot nog toe eerder een zacht briesje. Niettemin wordt het debat gevoerd over een 'common consolidated corporate tax base' (CCCTB) waarbij één geconsolideerde belastingbasis wordt bepaald voor Europese multinationals. Op die manier is op zijn minst duidelijk op welke basis belastingen moeten geheven worden en staat het landen vrij daar mee te doen wat ze willen. Dergelijk initiatief zou een stap in de goede richting zijn, maar binnen de OESO waren de onderhandelende partijen niet bereid zo ver te gaan.

2. Kinderpasjes op vlak van transparantie

BEPS zal multinationals veplichten verslag uit te brengen over omzet, winsten, betaalde belastingen, tewerkstelling en activa per land waar het bedrijf actief is. Dat zal belastingautoriteiten een veel duidelijker beeld geven van de financiële structuur en helpen risico's van belastingontwijking te identificeren. Verder zullen belastingautoriteiten ook met elkaar informatie gaan uitwisselen over de deals of 'rulings' die ze met multinationals sluiten omtrent hun 'fiscale behandeling'.

 'Country-by-country reporting' (CBCR) is een oude eis van ngo's

Dergelijke 'country-by-country reporting' (CBCR) is een oude eis van de ngo's. De démarche van de OESO toont dus de indrukwekkende opgang van het idee. Toch illustreert het bereikte compromis het onvermogen van de OESO om een goed idee ook in goed beleid te vertalen. CBCR, zoals de OESO het voorstelt, schiet te kort op minstens drie terreinen.

Ten eerste zal het enkel gelden voor bedrijven met een jaarlijkse omzet van meer dan 750 miljoen euro. Volgens de schattingen van de OESO zelf ontsnapt 85 tot 90% van de multinationals aan de CBCR-verplichting. Vooral voor ontwikkelingslanden is die hoge drempel problematisch. Typisch vinden we net daar eerder kleine, 'junior' multinationals die niettemin een enorme impact hebben op de nationale economie van ontwikkelingslanden. In Sierra Leone zijn de mijnbedrijven Sierra Rutile en London Mining goed voor 3 tot 10% van het bnp terwijl ze met een omzet tussen 93 en 226 miljoen euro de OESO-lat niet halen. CBCR help het zwaar door de ebolacrisis getroffen Sierra Leone dus geen stap vooruit.

Ten tweede zal de informatie niet publiek beschikbaar zijn terwijl de maatregel net de transparantie wilde versterken en op die manier ook gedragsverandering bij bedrijven afdwingen. Bovendien betekent het confidentiële karakter van de informatie een stap achteruit ten opzichte van initiatieven op Europees niveau. In de EU is publieke CBCR al verplicht voor de bancaire sector en liggen voorstellen op tafel die verplichting te verruimen naar alle sectoren.

Ten derde is het de vraag of ook ontwikkelingslanden van het systeem zullen kunnen genieten. De gegevens zullen niet automatisch gedeeld worden met ontwikkelingslanden. De beschikbaarheid voor ontwikkelingslanden wordt de facto gekoppeld aan de aanwezigheid van belastingverdragen die niet per definitie gunstig zijn voor ontwikkelingslanden.

Voorzichtige schattingen van het IMF tonen dat het verlies van belastinginkomsten voor ontwikkelingslanden tot 1,75% van het bnp bedraagt. Dat is – relatief gesproken – drie maal meer dan in ontwikkelde economieën.

3. Ontwikkelingslanden buiten spel

Voor ontwikkelingslanden zijn de mogelijke baten van de strijd tegen belastingontwijking enorm.

Voorzichtige schattingen van het IMF tonen dat het verlies van belastinginkomsten voor ontwikkelingslanden tot 1,75% van het bnp bedraagt. Dat is – relatief gesproken – drie maal meer dan in ontwikkelde economieën.

Voor ontwikkelingslanden zijn de mogelijke baten van de strijd tegen belastingontwijking enorm

Het BEPS-project bouwt verder op een systeem van internationale taxatie dat meer belastingrechten toekent aan landen waar multinationals gevestigd zijn dan aan landen waar die multinationals werkelijk zaken doen, de categorie waartoe de meeste ontwikkelingslanden behoren. Dat betekent concreet dat wanneer multinationals intern handel drijven tussen vestingen in ontwikkelde en ontwikkelingslanden, die eersten meer rechten krijgen toebedeeld om die internationale stromen te belasten en dus meer inkomsten verwerven.

Van bij de start van het BEPS-project erkende de OESO dit probleem, maar deed er niets mee. Heel wat zaken die ontwikkelingslanden essentieel vinden zoals 'trade mispricing', fiscale behandeling van extractieve industrieën of het gebrek aan capaciteit om de nieuwe spelregels te implementeren kwamen niet aan bod.

Dat ontwikkelingslanden enkel rond tafel worden gevraagd om 'global standards' te implementeren en niet om ze mee uit te werken is een enorm democratisch probleem.

Medio 2014 erkende de OESO dat de BEPS-agenda niet strookte met de bezorgdheden van ontwikkelingslanden. Eind dat jaar kondigde de OESO aan om 14 ontwikkelingslanden nauwer bij het BEPS-proces te betrekken. Dat betekent dat nog steeds meer dan 100 ontwikkelingslanden zijn uitgesloten.

De inspanningen van de OESO kunnen het gebrek aan inclusie niet verhullen. Dat ontwikkelingslanden enkel rond tafel worden gevraagd om 'global standards' te implementeren en niet om ze mee uit te werken is een enorm democratisch probleem.

De omweg van de Europese Commissie

EU-ruling-starbucks-NL-250Op 21 oktober maakte Europees Commissaris voor concurrentiebeleid Margerete Vestager bekend dat de deals van Fiat en Starbucks met de Nederlandse fiscus eigenlijk verboden staatssteun zijn. De Commissie is van mening dat in beide gevallen de geldende OESO-normen rond verrekenprijzen niet zijn gerespecteerd.

State Aid cases hebben op zich niet zoveel met BEPS te maken vermits het hier gaat over een 'compliance' issue (de regels zijn niet nageleefd) en niet van slechte regels met loopholes. Maar beide bedrijven moeten samen wel 50 miljoen euro terugbetalen aan de Nederlandse en Duitse fiscus. Het geval toont mooi aan hoe Europa fiscale problemen eigenlijk maar met een omweg - schendingen van het concurrentiebeleid - kan aanpakken.

EU-ruling-fiat-LUX-250Dit is een stevig signaal dat ook in België zal aankomen. Vandaag bekijkt Europa of ook ons systeem van 'excess profit rulings' - een vrijstelling op de winst die bedrijven boeken omwille van de schaalvoordelen als onderdeel van een multinational - of de bijzondere karaattaks voor de diamantsector wel door de beugel kunnen. Ook hier zal de Commissie zich beperken tot een onderzoek of de huidige regels wel correct zijn toegepast.
(Op maandag 11 januari kwam het effectief tot een veroordeling voor de 'excess profit rulings' - nvdr )

Wat de toekomstige regels 'post-BEPS' betreft is het duidelijk dat ze tekortschieten wegens te vrijblijvend. De OESO stelt voor dat landen spontaan rulings zullen gaan uitwisselen. Binnen de EU bestond dat systeem ook de laatste decennia, wat zaken als deze niet kon voorkomen. De EU mag zich dus niet beperken tot omwegen als een onderzoek rond verboden staatssteun maar ook wetgevende maatregelen nemen, zoals verplichte publieke rapportering per land waar de onderneming actief is.

Trein dendert voort

BEPS biedt dus niet de paradigmaverschuiving die de OESO had aangekondigd. Het is dan ook belangrijk het proces niet te zien als een eindpunt, maar als het eerste stapje in een fundamentele hervorming van de manier waarop bedrijfsactiviteit wordt belast in een geglobaliseerde en gedigitaliseerde economie.

Het goede nieuws is wel dat het bewustzijn op het internationale toneel groeit dat er iets schort aan de bestaande regels.

Het goede nieuws is wel dat het bewustzijn op het internationale toneel groeit dat er iets schort aan de bestaande regels. Dat bewustzijn moet zich vertalen in een echt engagement om ervoor te zorgen dat het internationaal fiscaal systeem billijker wordt, ook en vooral voor ontwikkelingslanden, en eindelijk aansluiting vindt bij de 21ste eeuw. BEPS mag Europa dan ook niet tegenhouden om meer ambitie te tonen om verdere stappen te zetten inzake transparantie, fiscale coördinatie en harmonisering. Het Europees project wint enkel aan legitimiteit als de lat op fiscaal vlak voor iedereen – multinationals en KMO's – gelijk wordt gelegd.

Ondertussen zal natuurlijk gewerkt worden aan de implementatie van BEPS in de verschillende landen. Dit wordt een cruciale fase. Het is niet ondenkbaar dat die fase tot heel wat conflicten zal leiden indien individuele landen enkel voor zich de koek trachten te vergroten. Dat daarvan vooral multinationals het slachtoffer dreigen te worden, stoort ons minder dan dat het ook de verdiensten van het project op de helling dreigt te zetten. Dat is dat de trein voor meer fiscale rechtvaardigheid blijft voortdenderen. Vraag is of 'rijke-mansclub' OESO de meest geschikte locomotief is.

Tijdens de recente VN-top rond ontwikkelingsfinanciering in Addis Abeba waren ontwikkelingslanden sterk vragende partij om een inclusief proces op te starten rond fiscaliteit binnen een 'Global Tax Body' in de schoot van de VN. Daarin zouden de bekommernissen van alle landen een plaats vinden. Dat idee haalde de slottekst niet, maar zal ongetwijfeld terug op de internationale agenda verschijnen.

Jan Van de Poel

11.11.11 DOOR:

Dit artikel verscheen als bijdrage in De Gids op Maatschappelijk Gebied van november 2015

Lees ook

Wablief?

Niet helemaal mee met het jargon?
Transparency International legt in dit filmpje op een toegankelijke manier uit wat termen als 'country-by-country reporting' en 'profit shifting' betekenen.

Deel dit artikel

       


Gerelateerde artikels