20 jaar landhervorming op de Filippijnen. Wat nu?

Op de Filippijnen hebben 350 jaar van Spaanse koloniale overheersing geleid tot de vorming van een kleine elite van grootgrondbezitters en het ontstaan van semi-feudale structuren op het platteland. In een rurale, feudale samenleving betekent land macht, zowel politiek als economisch. Tot op de dag van vandaag vormt deze elite van grootgrondbezitters een belangrijke machtsfactor. Progressieve organisaties hebben van een rechtvaardige verdeling van land dan ook altijd een belangrijk strijdpunt gemaakt.

In de jaren '50 werden de eerste programma's voor landhervorming opgezet, zonder veel resultaat: de armoede op het platteland bleef schrijnend en miljoenen boeren bleven verstoken van land. CARP, het meest recente programma voor landhervorming, werd 20 jaar geleden opgestart en vandaag is de kwestie landhervorming weer bovenaan de agenda. Het CARP loopt immers dit jaar af en het debat om het programma al dan niet te verlengen woedt volop. In dit artikel gaan we na of CARP enige beterschap heeft gebracht in het bestaan van de Filippijnse boer en of een verlenging van het programma zin heeft.

In 1986 maakte de eerste "People Power" revolutie een einde aan meer dan twintig jaar Marcos dictatuur. Onder druk van het bevolking werd de kersverse presidente Aquino gedwongen om een landhervorming door te voeren. Een eerste wetsvoorstel beloofde een diepgaande hervorming en kon de goedkeuring van de boerenorganisaties wegdragen. Het parlement diende onder druk van de machtige lobby van grootgrondbezitters echter tal van amendementen in, zodat het programma werd toesneden op de belangen van de elite. Het "Comprehensive Agrarian Reform Program" of CARP was het resultaat. CARP ging van start in 1988 en beloofde in 10 jaar tijd 10,3 miljoen hectare landbouwgrond te verdelen onder 4 miljoen landloze boerenfamilies.

Progressieve boerenorganisaties hebben CARP van bij de aanvang sterk bekritiseerd omdat elk perspectief op het doorbreken van de semi-feudale verhoudingen op het platteland ontbrak. Zo bevat CARP een heleboel provisies waarbij de overdracht van land geen vereiste is, zoals "leaseback schema's" (1) en "stock distribution options" (2). Deze provisies bieden de landeigenaars een elegante manier om de landhervorming te implementeren zonder de controle over de gronden en de landarbeiders te verliezen. Daarnaast bevat CARP verschillende manieren om land over te dragen op een voor de eigenaar voordelige manier: de wet voorziet extra compensaties voor het vrijwillig aanbieden van "land voor verkoop" (Voluntary-Offer-to-Sell (VOS)) en de "vrijwillige overdracht van land" (Voluntary Land Transfer (VLT)), een formule waarbij de prijs rechtstreeks met de boer kan worden onderhandeld. De sociaal meest rechtvaardige optie, "gedwongen aankoop" (Compulsory Acquisition (CA)), wordt in de praktijk maar in een kleine minderheid van de gevallen gebruikt.

CARP legt ook een zware last op de begroting. Landeigenaars kunnen immers rekenen op een 'rechtvaardige vergoeding'. Begunstigden van het programma dienen een vergoeding te betalen, afhankelijk van hun financiele draagkracht. Het verschil wordt gesubsidieerd door de overheid. CARP lijkt dus eerder het kader waarin de grootgrondbezitter de voor hem meest voordelige transactie kan afsluiten met zijn landarbeiders (waarbij de overheid fungeert als tussenpersoon), dan een ernstige poging om de beschikbare gronden op een rechtvaardige manier te verdelen over de miljoenen landloze boeren.

CARP in de praktijk

Onder de Aquino administratie (1986-1992) werd de confrontatie met de private landeigenaars zorgvuldig vermeden. De overgrote deel van de gronden die werden verdeeld onder CARP waren publieke eigendommen of gronden die werden aangeboden via de voor grootgrondbezitters voordelige VOS en VLT programma's. Vaak betrof het gronden die weinig productief waren. De periode onder Aquino werd ook gekenmerkt grootschalige corruptie en schandalen waarbij grootgrondbezitters duistere deals afsloten met CARP ambtenaren, waardoor de publieke steun voor het hervormingsprogramma verder slonk.

Een symbooldossier uit die tijd was het debacle van Hacienda Luisita, een 5000 hectare grote suikerplantage in handen van de Conjuangco-Aquino clan. Familie van, jawel. In plaats van een stuk land werd aan de werkers via de SDO formule een aandeel in de plantage toegekend. Dit aandeel zou hen recht zou geven op een deel van de winst. De eigenaars konden echter op tal van manieren deze winstdeling vermijden. Het aanslepend sociaal conflict dat daaruit voortvloeide leidde in 2004 (ondermeer) tot de Hacienda Luisita Massacre. Twaalf stakers en twee kinderen werden gedood en honderden werkers gewond toen 1000 soldaten een stakingspiket bestormden.

Onder Ramos (1992-1998) zorgde de toenemende invloed van het neo-liberale gedachtengoed, samen met het besef dat er een galante oplossing moest worden gevonden voor de meer betwiste gronden, voor een bijsturing van de aanpak. De Wereldbank gaf het advies de "gedwongen aankoop" (Compulsory Acquisition) stop te zetten en de marktgerichte provisies in CARP te benadrukken. De bank pleitte voor een volledig marktgestuurde landhervorming, gebaseerd op het "willing seller-willing buyer" principe.

Ook op het terrein veranderde er een en ander. Na een splitsing in de volksbeweging ontstonden nieuwe NGOs en boerenorganisaties die het programma voluit steunden. De Wereldbank en andere internationale donors steunden programma's als "Agrarian Reform Communities" (ARCs), waar clusters van kleine boerderijen werden gestimuleerd om over te gaan tot de productie van "cash crops" (3) en te worden geintegreerd in de agro-industrie.

Om het imago van CARP wat op te poetsen werden deze ARCs door de regering als showcase gebruikt en zogen ze de weinige middelen die voor ontwikkeling van de hervormde gebieden waren voorzien volledig naar zich toe. Het grootste deel van deze gebieden bleef verstoken van middelen voor ontwikkeling zodat begunstigde boeren, gebukt onder de schuldenlast, al gauw hun gronden weer kwijt raakten, niet zelden aan de vroegere eigenaar.

Tegelijk bleek de grote invloed van grootgrondbezitters in het parlement en de administratie bijzonder effectief om de oorspronkelijke doelstellingen van CARP systematisch naar beneden bij te stellen en om de implementatie te vertragen. In 1996 werd de oorspronkelijk objectief om 10,3 miljoen hectare te verdelen onder CARP bijgesteld tot 8 miljoen hectare. Het aandeel aan private gronden daalde tot 3 miljoen hectare (of slechts 56% van de 5.3 miljoen hectare die voor herverdeling in aanmerking zou kunnen komen). De reductie in publieke gronden betrof gronden die in de praktijk gecontroleerd werden door grootgrondbezitters (veehouderijen, cash crop plantages, houtwinning, ...). De implementatie van CARP werd systematisch vertraagd door onvoldoende middelen te begroten voor zowel de aankoop van gronden in het kader van CARP als voor de ontwikkeling van boerengemeenschappen die onder het programma gronden kregen toegewezen.

De trage implementatie van het programma (in 1998 werd de looptijd van het programma met 10 jaar verlengd omdat de vooropgestelde doelen niet werden gehaald) en de vele uitzonderingsmaatregelen in de wet gaven private grootgrondbezitters ondertussen volop gelegenheid om de landhervorming te ontwijken. Een gangbare praktijk is het wijzigen van de bestemming van de gronden. De locale overheden, traditioneel stevig in de greep van de plaatselijke elite, gebruiken hun authoriteit om landbouwgronden een andere bestemming te geven om gronden voor herverdeling te behoeden of om reeds herverdeelde gronden opnieuw te claimen. Dit overkwam ondermeer de boeren van Hacienda Looc, Batangas, waar we met intal in de zomer van 2007 nog te gast waren.

Onder Estrada (1998-2001) en Arroyo (vanaf 2001) zette de marktgeorienteerde aanpak zich nog sterker door. Een nieuw pakket maatregelen, de zogenaamde "Agribusiness Venture Agreements", gaven grootgrondbezitters en multinationals bijkomende instrumenten om hun greep op het agrarische productie te behouden en te versterken.

Op het terrein liep de spanning verder op naarmate het programma de meer betwistte (private) gronden ging aanpakken. Grootgrondbezitters namen in toenemende mate hun toevlucht tot legale en illegale middelen om boeren te intimideren. Potentiele begunstigden werden van de gronden gejaagd en duizenden begunstigden van het programma werd de toegang tot hun gronden ontzegt door milities van grootgrondbezitters. Het gebruik van procedureslagen en wettelijke spitsvondigheden werd gemeengoed.

Onder Arroyo nam het geweld verder toe: boeren en boerenleiders, die betrokken waren in disputen omtrent land, vormen de grootste groep slachtoffers in de golf van politieke moorden sinds haar aantreden in 2001. Volgens het meest recente rapport van de mensenrechtenorganisatie "Karapatan" werden sinds 903 mensen vermoord, waarvan 419 boeren. De progressieve boerenorganisatie "Peasant Movement of the Philippines" (KMP) verloor 132 leden.

Een bilan

Na bijna 20 jaar CARP oogt het bilan mager. Door het voortdurend verzet van de grote landeigenaars is de administratie er niet in geslaagd om de objectieven te realiseren, zelfs al werden deze gaandeweg flink naar beneden bijgesteld en werd de looptijd van het programma met 10 jaar verlengd. Op 10 juni aanstaande loopt het programma af en volgens het ministerie van landhervorming dient er nog 1,3 miljoen hectare verdeeld te worden.

Puur cijfermatig oogt dit al niet zo fraai, erger is dat het programma er niet is in geslaagd de situatie op het platteland te verbeteren. De armoede op het platteland is meer dan dubbel zo groot als in de steden en 73% van de armen in de Filippijnen leeft op het platteland. Ook na 20 jaar CARP blijven de boeren gebukt gaan onder het juk van land-, krediet- en handelsmonopolies. Armoede en landloosheid blijft hun deel. Enkele voorbeelden ter illustratie.

-Kleine boeren betalen van 30% tot, in extreme gevallen, 90% van hun oogst aan de landheer. De "tersyuhan" regeling, waarbij 2/3 van de oogst naar de landheer gaat en 1/3 naar de boer is een veel gebruikte regeling.

-Landarbeiders worden geplaagd door werkonzekerheid, onregelmatig werk en lage lonen. De minimum daglonen varieren nationaal van $2.84-$3.99 maar in de praktijk worden daglonen uitbetaald van $0.38 in Negros, $0.94 in Samar en $1.3 in Cagayan Valley.

-Omwille van handelsmonopolies betalen boeren hoge prijzen voor meststoffen en pesticiden aan handelaren die lage prijzen bieden voor de oogst.

-Leningen worden verstrekt aan woekerinteresten van 20% per maand, 200% per oogst of 400% per jaar. In Mindoro Oriental worden P1000 leningen (ongeveer $25) terugbetaald met 4 zakken rijst, ongeveer vier maal de waarde van het ontleende bedrag.

Wat nu?

Het ministerie van landhervorming gaf eerder het signaal het programma nog eens met 10 jaar te willen verlengen zodat de resterende quotum kan worden verdeeld. Ook presidente Arroyo heeft zich al positief uitgelaten over een mogelijke verlenging. Andere maatschappelijke actoren, zoals de invloedrijke CBCP (4) en een aantal reformistische partijen en organisaties voeren actief campagne voor een verlenging van het programma, maar ook een deel van de grote landeigenaars staat niet afkerig tegenover een mogelijke verlenging. Ze zijn het er wel over eens dat het programma moet worden bijgestuurd de remedies durven nogal eens verschillen; de CBCP stelt voor om de budgetten te verhogen en meer te investeren in de ontwikkeling van boerengemeenschappen die land kregen toegewezen, terwijl de landeigenaars ijveren voor de schrapping van de clausule waarbij ze hun gronden verplicht moeten verkopen.

Progressieve boerenorganisaties hebben zich daarentegen expliciet uitgesproken tegen een verlenging van CARP. De orientatie pro-grootgrondbezitter en de vele achterpoortjes in de wet maken dat grootgrondbezittersin de afgelopen jaren eerder hun grip op het platteland hebben versterkt, dan dat hun macht gebroken werd. De ervaring van de afgelopen 20 jaar heeft de boeren geleerd dat ze hun hoop om ooit land te bezitten of om hun land te behouden, niet moeten vestigen op de rechtbanken of het parlement in de context van CARP. Progressieve boerenorganisaties, verenigd onder de koepel KMP, steunen de boeren in hun strijd voor het recht op land.

KMP voert campagne voor de "Genuine Agrarian Reform Bill" (GARB), een wetsvoorstel voor een meer radicale landhervorming, dat werd ingediend door de progressieve partijen Anakpawis, Bayan Muna en Gabriela Women's Party. Dit wetsvoorstel heeft als doel de grote landmonopolies te doorbreken, komaf te maken met alle vormen van uitbuiting op het platteland en te voorzien in de nodige ondersteuning voor de ontwikkeling van het platteland.

(1) Bij "leaseback schema's" vallen de toegekende gronden onmiddelijk onder een lease overeenkomst tussen boer en inversteerder (lees de vorige eigenaar).

(2) De SDO is een provisie voor corporate farms. Een SDO betreft geen overdracht van het land. In plaats daarvan ontvangen de begunstigden een aandeel in de corporatie.

(3) "Cash Crops": de productie van landbouwproducten met het oog op de export.

(4) The "Catholic Bishops Conference of the Philippines", de officiele organisatie van de katholieke hierarchie in de Filippijnen.

intal DOOR:

Deel dit artikel